来源：上海证券报 日期：2014-11-26
我国地方政府融资平台从出生起就存在制度缺陷：以公司形式出现，却不按市场规则行事而由政府主导，没有经营自主权，有的平台公司甚至连经营项目都没有，纯粹充当地方政府的融资工具，融到资后由当地地方政府决定资金用途，而且政府在利用融资平台融资时普遍抱着能融则尽量多融、且完全不考虑未来偿还的借债心理。这样的平台公司存在天生的风险累积机制。这种融资平台的畸形体制机制变革势在必行。
基于现有条件，笔者认为，通过债务重构来解决融资平台债务的流动性风险和信用风险的缓释是较为可行的办法。
对于现金流完全覆盖的准公益性项目的融资平台，债务重构重点需要解决债务期限错配及债务成本过高的问题。融资平台的债务期限错配主要体现为其债务工具的偿还期限短于融资平台融资承建项目的建设回收周期，因此未来有必要允许发行期限更长的债务融资工具，尤其是期限更长的城投债，这种债券实际上相当于发达国家的收益型政府债券，其期限可以长达10-20年，甚至可以是无固定期限债券。债务期限错配的融资平台应以更长期限的债务工具替代以前发生的即将到期但又因为收益期不足而难以偿还的短期债务工具，同时监管当局也应该允许这种债务重构形式的实施。考虑到长期限债务融资工具发行的可接受性和便利性，监管当局应尽快建设高效的长期限债务融资工具流通的二级市场。在长期限债务工具被监管当局允许创设之前，应以现有更长期限或更低成本的债务工具替代即将到期的或短期高成本债务融资工具，比如以新的城投债的发行替代即将到期的城投债或者替代信托、BT、银行贷款等债务形式等等。
另外，对完全覆盖的准公益型融资平台，应加大资产证券化融资工具的使用力度，扩大资产证券化产品发行规模，这样既能降低成本，也能更好匹配项目收益回收的期限特点，还能更好地保障投资者的投资安全性。考虑到银行信贷资金来源的短期性和银行的流动性风险问题，未来融资平台的长期性项目应严格限制向银行借贷，中期票据也应适当限制，合理使用，以避免银行因为向融资平台提供不合理长期性债务资金而出现流动性危机。
对现金流完全覆盖的经营竞争性项目的融资平台，债务重构应在融资平台管理机制变革和理顺的基础上由市场的手自行调整。对现金流半覆盖的经营准公益性项目的融资平台，除了采用长期性债务工具或其他借新债还旧债的形式替代原有债务形式外，还应大力发展包括建立公司合营建构、BOT、BT、产业基金等在内的PPP融资方式，在政府部分出资或提供合理形式补贴或税收减免的基础上，吸纳私人资本承建项目。对无覆盖的经营纯公益性项目的融资平台所形成的市场性债务，则应安排财政资金或发行地方政府债券来置换，同时追责因严重违规行为而形成的不合理债务的责任人。
对通过上述方式仍无法解决的融资平台的债务存量，可考虑由政府、投资主体及融资平台三方共同商定合适的部分债务减免计划或采用不良债务资产处置金融工具来部分解决。如果再行解决价值不大或成本过高，可允许或要求相关融资平台重组或破产；如果对相关债务不加处理会引起重大社会问题，则应考虑由财政对相关融资平台的债务核销并补偿相关投资主体。
虽然地方政府融资平台隐藏着巨大的政府债务风险，甚至内生风险累积机制，但话又要说回来，它的的确确是中国经济发展需求和公共设施建设需求的必然产物，为营造中国地方经济发展的良好条件所做的重大贡献不容抹杀。在过去的预算法框架下，如没有地方政府融资平台，今天的发展万难想象。所以，笔者不赞同许多专家学者提出的废除地方政府融资平台的观点。
在发达国家，也有类似的融资平台，只是表现形式、运营方式不同而已。以日本为例，地方政府拥有大量的从事基础设施投资和公共服务的平台类公司，比如地方公营企业、独立行政法人、地方三公社、第三部门等；美国也有类似的政府支持企业比如特别目的机构、公共事业经营公司等。在西方，地方政府融资平台也隶属于政府，但接受市场约束，按市场化、专业化方式运作，因此在实现公共设施建设的投融职能方面优于政府，因而其存在有积极意义。
基于这样的认识，笔者认为，现在最紧迫的问题是地方融资平台的体制到底该这么改；通过什么样的途径再造融资平台的体制机制，使其能拥有科学的管理形式；如何使债务重构获得制度保障，最终使地方政府融资平台获得可持续发展的能力和动力。在此，笔者谈几点具体想法。
经营商业房地产等竞争性项目的融资平台，可通过混合所有制改革或直接私有化将它改制为普通公司，走进市场，与其他普通公司同台竞争，自担风险、自负盈亏。半覆盖型准公益融资平台，可改造成类似日、美等国的地方公营企业，同时吸纳民间资本入股。地方公营企业实行市场化、专业化运作。转型后的地方公营企业主要负责以PPP方式承接有一定项目收益的地方公共设施建设项目，或接受政府授权发行收益型地方政府债券。完全无覆盖的纯承担融资职能、且没有存在价值的融资平台建议裁撤或将其纳入政府部门，作为公益性政府债券发行的具体操作或辅助操作部门，或作为公益性项目建设的专门管理机构。
为促使各类融资平台的变革和转型，以允许横向或纵向的重组整合。凡经营竞争性项目的现融资平台，鼓励其着手跨区域的横向和纵向两个方面的整合，也同时鼓励其基于产业链价值提升的纵向和横向整合。转型后的地方公营企业，允许其进行必要的跨不同层级行政区域的纵向整合。（作者：李经纬）
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